NATUURNET
      Natuurnet
uw kennismakelaar 



terug naar inhoudsopgave

Naar een bestemmingsplan voor de Noordzee

3 nov 2008

Nu de ruimtedruk op de Noordzee zo sterk toeneemt, is het hoogste tijd om ook daar eens aan ruimtelijke ordening te gaan doen. Dat doen we op het vaste land immers ook. Waarom maken we niet gewoon een Rijksbestemmingsplan Noordzee? Dat kan volgens mij heel goed met de onlangs in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro).
We kunnen daarbij leren van de fouten die we bij de RO op het land hebben gemaakt, zoals verrommeling en teveel vertrouwen op decentralisatie en zachte planologische sturing zonder juridisch bindende regels.

De Noordzee wordt steeds intensiever gebruikt voor functies als scheepvaart, windmolenparken, zandwinning, defensie, olie- en gaswinning en ook lijken boomkorvisserij en natuur elkaar in toenemende mate in de weg te zitten. Nu de beschikbare ruimte op het land beperkt zo niet gewoon op is, wordt bovendien steeds vaker overwogen om naar zee uit te wijken. Denk aan de ideen als de aanleg van een luchthaven, tulpeneilanden voor de kust, koolstofdioxide-opslag in de zeebodem, vis- en schelpdierkweek en havenuitbreiding.

Intussen is ook duidelijk dat we mee zouden moeten doen aan een internationaal samenhangend netwerk van beschermde mariene natuurgebieden. Er is een treffende analogie met het vaste land. Daar heb je inmiddels al een Europees netwerk van juridisch dwingend beschermde natuurgebieden: Natura 2000. Ook op zee zullen volgens ecologen robuuste verbindingszones nodig zijn: voor trekkende soorten en in verband met klimaatverandering.
Soms kun je ecologie en economie heel goed combineren. Zo is wel eens opgemerkt dat een gigantisch windmolenpark in clusteropstelling op volle zee zelfs gunstig is voor bodemfauna en vissen want in zo'n park ontstaat eigenlijk vanzelf n groot reservaat waar niet grootscheeps gevist kan worden. Maar vaker zullen economie en ecologie botsen, net als op het land.

Op het land hebben we dan de ruimtelijke ordening (RO) om deze botsende belangen een plaatsje te geven. Je geeft bestemmingen en je kan groene en rode (bebouwde) contouren aanbrengen. Centraal staat het bestemmingsplan dat bepaald of iemand een bouw- of aanlegvergunning kan krijgen en zijn gang kan gaan. Dat kan natuurlijk ook op de Noordzee. Waarom horen we eigenlijk niemand over een bestemmingsplan Noordzee praten?

Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) zoals die deze zomer in werking trad is het maken van een rijksstructuurvisie voor de Nederlandse Exclusieve Economische Zone van de Noordzee geen enkel probleem. Daarin kun je als rijksoverheid alvast je beleidsvoornemens kenbaar maken. Vervolgens leg je de harde onderdelen juridisch bindend vast in een rijksbestemmingsplan Noordzee. In de nieuwe Wro mag namelijk ook de centrale overheid bestemmingsplannen maken. Deze heten dan inpassingsplannen, maar hebben gewoon dezelfde bindende kracht als de bekende gemeentelijke bestemmingsplannen.


Voordeel
Een voordeel van de Noordzee, in de Nota Ruimte nog vastgelegd als onderdeel van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), zou kunnen zijn dat we niet zoals op het vasteland te maken hebben met allerlei meer kleinschalige decentrale bestuurslagen zoals gemeenten en provincies die weer wat anders willen of doen. De centrale overheid kan in n klap voor grotere gebieden en in grote contouren de functie op plankaart dwingend voorschrijven en in planvoorschriften nader normeren. Dat hybride en duale staatsbestel van de 'gedecentraliseerde eenheidsstaat' (hirarchie en eenheid maar tegelijk ook gemeentelijke en provinciale autonomie) geldt wel voor op het land, maar niet op zee.

Goede ruimtelijke voornemens verwateren niet op decentraal niveau omdat n of ander wethoudertje via bijvoorbeeld een art. 19-vrijstelling voor een zakkenvullerige projectontwikkelaar een bouwproject middenin de groene ruimte weet te regelen of omdat ergens in een Brabantse gemeente toch weer een varkenshouderij gigantische uitbreidingsruimte weet te bemachtigen.
Zo gaven mooie doch niet bindende rijksnota's en provinciale streekplannen wel begrenzing en bescherming van de EHS aan, maar uiteindelijk waren bij de bouwvergunningverlening alleen de gemeentelijke bestemmingsplannen bindend en uitgerekend in die locale bestemmingsplannen kom je maar heel weinig het nee, tenzij-regime van de EHS (niet bouwen, tenzij...) uit de Nota Ruimte tegen. Meestal is de bestemming dan 'bos' of 'gebied met landschappelijke waarde' of gewoon 'natuur', maar dat wil dan nog niet zeggen dat daar dan ook het nee, tenzij-regime geldt. Bovendien kunnen gemeente altijd weer bestemmingsplannen doorkruisen met art. 19-achtige projectbesluiten.

Bouwen in of tegen de EHS is niet de bedoeling van Den Haag of provincie maar is op gemeentelijk niveau vaak kinderlijk eenvoudig. Actuele voorbeelden zat. Zo gaat bijvoorbeeld de gemeente Zeist ongegeneerd het bouwvolume in en rondom een wijk in het Zeisterbos bijkans verdubbelen en lijkt de Utrechtse Heuvelrug als EHS-gebied ook elders weer verder dicht te slibben. En zo wordt bijvoorbeeld ook in de EHS bij Naarden sans scrupules bouwvergunning verleend voor een villa en de rechter kan er niks aan doen want in het bestemmingsplan is natuurlijk weer niet het nee, tenzij-regime opgenomen.


Ontpronking
Verrommeling van de groene en blauwe ruimte kon ontstaan omdat de RO in hoge mate weggedecentraliseerd was. Goede rijksvoornemens lekten weg in het moeras van decentralisme. Van het bekende contour-denken (groene en rode contouren) van voormalig Vrom-minister Pronk kwam uiteindelijk niks terecht. Integendeel: ontpronking was op een gegeven moment juist het parool.
In dat verraderlijke moeras van het decentralisme zullen we op de Noordzee niet wegzakken. Integendeel: rijksoverheid en Europa zullen hier het beleid moeten bepalen. Dat gebeurt ook al enigszins. Minister Verburg zal eind dit jaar beschermde Europese zeenatuur moeten aanwijzen. Gedacht wordt bijvoorbeeld aan de Doggersbank, het Friese Front en de Klaverbank. Sommigen willen ook nog andere gebieden erbij hebben zoals de Borkumse Stenen ten noordoosten van Schiermonnikoog of de Centrale Oestergronden en het Noordkrompgebied grenzend aan de Doggersbank.


Europese Unie
Naast de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn hebben we op de Noordzee ook nog te maken met de Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie. Deze EU-richtlijn is deze zomer van kracht geworden.
Deze Brusselse richtlijn is qua aanpak vergelijkbaar met de Kaderrichtlijn Water: de lidstaten zijn verplicht om een strategie te ontwikkelen volgens een voorgeschreven stappenschema. Het is misschien meer een procesmatige richtlijn (strategisch) dan een inhoudelijke (normatieve) richtlijn zoals bijvoorbeeld de Habitatrichtlijn, maar toch: lidstaten moeten de nodige maatregelen nemen om in 2020 een 'goede milieutoestand van het Europese mariene milieu te bereiken of te behouden'. Lidstaten moeten ook ruimtelijke beschermingsmaatregelen nemen voor beschermde mariene gebieden, zoals Natura 2000-gebieden. Stilzwijgend en stap voor stap doet Brussel zo dus ook steeds meer aan iets wat op RO-beleid gaat lijken. Je kunt nu gevoeglijk voorspellen dat lidstaten in de nabije toekomst aan mariene planologie zullen gaan doen, zeg maar een soort RO-op-zee-show zullen gaan opvoeren.

RO op zee
Misschien zijn wij Nederlanders wel veel beter in RO op zee dan op het land. De eerste tekenen van het kundig in balans brengen van economische belangen en ecologische belangen zijn in elk geval hoopgevend. Ik noem twee zeer recente voorbeelden.

Ten eerste de gaswinning op de Waddenzee. De Waddenzee is Natura 2000-gebied en dan geldt de juridisch strenge habitattoets. Er moet dan zekerheid zijn dat significante gevolgen op natuurwaarden uitblijven. Bij gaswinning was er echter juist onzekerheid over bodemdaling, maar zo zegt de Raad van State heel slim: als er hand aan de kraan wordt gehouden is er misschien wel onzekerheid over bodemdaling maar geen onzekerheid over de significantie. Als er significante effecten dreigen in verband met bodemdaling is er in de vergunningvoorwaaarden immers de mogelijkheid opgenomen van een onmiddellijke voet op de rem. Dit is een briljante accommodatie van zowel natuur als economische belangen: er kan gas worden gewonnen als er maar voortdurend en kritisch wordt gemonitord (hand aan de kraan) op natuureffecten.

Het tweede voorbeeld is de Maasvlakte bij Rotterdam. De Tweede Maasvlakte was gepland in het Natura 2000-gebied Voordelta, in feite al het eerste Natura 2000-gebied in de Noordzee. Het is grofweg het gebied voor de Zuid-Hollandse en Zeeuwse eilanden. De Tweede Maasvlakte nam weliswaar een hap uit het Natura 2000-gebied, maar daar krijgen we wel een groot bodembeschermingsgebied met rustgebieden voor terug (natuurcompensatie). Ook hier blijken natuur en economische ontwikkeling van het Rotterdamse havengebied elk een goede plaats te hebben gekregen. Bij collega's aan buitenlandse universiteiten merk ik dat we daarmee uitstekend scoren.

De voortekenen van RO op zee lijken zo niet ongunstig: je kunt als rijksoverheid samen met de EU optrekken en in grote contouren denken zonder dat alles in decentralisatie weer goeddeels teniet wordt gedaan en bovendien hebben we er ongemerkt al ervaring mee opgedaan en een paar goeie voorbeelden neergezet.
Nu nog werken aan het eerste bestemmingsplan voor de Noordzee.

Fred Kistenkas


mr. dr. F.H. (Fred) Kistenkas is juridisch onderzoeker bij het Wageningse onderzoeksinstituut Alterra en senior docent omgevingsrecht bij de leerstoelgroep Bos- en Natuurbeleid van Wageningen Universiteit.

Onlangs verscheen bij Wageningen Academic Publishers: F.H. Kistenkas, Recht voor de groene ruimte (ISBN 978-90-8686-080-7), dat ook voor niet-juristen een overzicht biedt van het recht voor natuur, water, landschap en ruimtelijke ordening.

Zoekt u een adviesbureau? Ga naar de zoekpagina  

terug naar inhoudsopgave of terug naar de homepage van het Natuurnet